En las empresas públicas uruguayas no hay un grupo de accionistas que vele por el largo plazo y el directorio cambia con cada administración. ¿Cómo impacta este diseño en la continuidad estratégica y en la calidad del gobierno corporativo?

Es letal: define claramente que en las organizaciones de propiedad estatal (término más adecuado para referirnos a lo que conocemos como empresas públicas y servicios descentralizados) no hay una concepción de empresa, sino de administración o agencia de desarrollo, de recaudación o de empleo. El gobierno corporativo es pobre, pues se parece más a una gestión ejecutiva compartida entre directores que no actúan como tales y gerentes que aprenden a gestionar la operación técnica con firmeza, pero navegan entre dudas estratégicas permanentes.

El cortoplacismo define la genética de la organización, que es educada para trascender situaciones transitorias, representadas por la fugaz presencia de un directorio. Los gerentes aprenden a gestionar a sus directores, reconocen su desconocimiento o sus posturas circunstanciales, y los van llevando hacia terrenos que les son desconocidos o incómodos. Los gerentes tienden naturalmente a gobernar a los directores mientras estos creen que mandan porque tienen autoridad formal sobre aquellos.

Esto es natural, y no es un juicio de valor sobre las personas. El directorio comienza con el período de gobierno y dura lo que el ciclo electoral, pero significa mucho más que eso: es aceptar que el nuevo equipo de gobierno va a transitar una curva de aprendizaje de al menos un año, según la complejidad de cada empresa pública y sabe (y lo asume) que su período tiene un final a los cinco años; si algunos de los directores tienen aspiraciones políticas y deben renunciar un año antes de las elecciones nacionales, el período efectivo de mandato es de tres años. La organización lo sabe y la mecánica siempre es la misma: en el primer año se sientan las bases del relacionamiento entre directorio y estructura (quién manda en qué), se transitan tres años de cierta normalidad (puramente operativa o con anuncios refundacionales, para la prensa) y en el quinto año viene la quietud del “no hagan olas” o del “esto es para el próximo gobierno”.

La estrategia tiene dos grandes avenidas: la de los proyectos materiales y la de los procesos intangibles. Hay una clara competencia por el tiempo directivo y por los recursos, y siempre ganan las iniciativas de rédito político más temprano. Como decía Luis Manuel Calleja, cuando el presente predomina, el futuro se compromete. Para un directorio, único y principal responsable sobre el largo plazo, sobre la trascendencia de la empresa, trabajar con normalidad tres años y no funcionar durante los dos siguientes, es nefasto: mientras, con suerte, el directorio de la empresa estatal actúa tres quintos del tiempo, el mundo gira sin parar, sin preocuparse por lo que pase en Uruguay.

A diferencia del sector privado, donde el directorio responde a propietarios o accionistas, en el ámbito público la rendición de cuentas se da ante el Poder Ejecutivo. ¿Qué desafíos plantea esta diferencia para la independencia y efectividad del directorio?

No hay una verdadera rendición de cuentas; no hay procedimientos, requerimientos ni ámbitos permanentes; no se sabe a quién rendir cuentas. Todo se basa en relaciones personales, de afinidades o confianzas políticas. Hay formalidades a cumplir inexorablemente, pero no escenarios para la discusión de fondo, la interpretación y comprensión profunda o la coordinación estratégica. Para algunas cuestiones la acción de los directores, individual o en conjunto, es absolutamente autónoma; para otras, totalmente sumisa.

Hay una falsa sensación de control por la intervención de múltiples agentes: OPP, principalmente, TCR, AIN, MEF, el ministerio afín o el Parlamento. Las líneas de reporte se atomizan, se repiten y caen en contradicción, pero en todas, de una manera u otra, hay actos de dueño. Es más, las pautas presupuestales emanan de necesidades genéricas del Fisco y no de cada empresa, con requisitos o restricciones que vulneran totalmente la independencia de gestión. Basta con analizar el decreto que aprueba el presupuesto anual de cada empresa estatal para detectar el grado de detalle —a veces absurdo— en el que se cae. El afán por controlar termina desviando la atención sobre lo realmente importante: el futuro. Sobre eso, no hay control, no hay consenso, no hay visión unificadora.

Los asuntos de repercusión pública son las que llaman la atención del Poder Ejecutivo (naturalmente, porque pone foco en otras cuestiones), y las situaciones de índole política las que llaman la atención a los partidos políticos. La patología de la representatividad equivocada está presente: cada director responde a su grupo político, no al partido, al Poder Ejecutivo, al Estado, a la sociedad en su conjunto o —mucho menos para lo que es designado— a los intereses de la empresa.

¿Qué tensiones viviste como presidente de ANCAP entre los criterios técnicos y las decisiones con componente político? ¿Cómo se puede fortalecer la profesionalización de los directorios en ese contexto?

Hubo muchas circunstancias en las que la política entró en colisión con lo técnico o profesional. Las decisiones empresariales de cierta relevancia tienen que pasar por el filtro político partidario (porque, en rigor, todas las decisiones que toma la alta dirección tienen fuerte peso político) y, claramente, según a quién se pregunte, es su reacción. Cualquier situación que afecte a un sector de la población, de funcionarios o agentes relacionados a la empresa es sensible para que algún actor político pretenda actuar como representante de esos dueños y ejercer influencia. Según la fuerza o peso político, la situación tomará mayor o menor tensión a dirimir fuera del ambiente profesional.

Un ejemplo que terminó mal es el del negocio del cemento, donde la decisión profesional, inequívocamente, es el cierre de la operación, pero, dada su repercusión social de corto plazo, es inadmisible para el sistema político. Ningún actor político acepta tomar semejante decisión y, por tanto, se sigue navegando donde lleve la corriente, hasta que la realidad se ponga terca (espero sin daños personales) y exija una definición contundente. Se repite el caso de AFE, que desde 1985 se va extinguiendo inexorablemente y ya no es la empresa que se creó por la quiebra de los privados en 1949.

También hubo fuertes tensiones políticas en otros asuntos que sí prosperaron y tuvieron muy buenos resultados, como la reorganización de los roles en el sector del envasado y distribución de supergás, la gestión y la logística de las plantas de distribución, el cambio en las reglas de juego en la caña de azúcar y la desmonopolización en el suministro de combustibles en puertos y aeropuertos.

La profesionalización de la gestión de los directorios es condición necesaria para mitigar la influencia de la política partidaria y del ciclo electoral. Es necesario que el directorio en su conjunto sea profesional en la toma de decisiones para evitar que sus integrantes se muevan por fuera del órgano, actuando a través de influencias o favores.

En tu experiencia, ¿qué elementos del gobierno corporativo privado podrían ser útiles para mejorar la gestión y la transparencia en las empresas de propiedad estatal?

Es que primero hay que comprender que debe existir un gobierno corporativo en las empresas propiedad del Estado. Ello supone entender ambos vocablos: gobierno, que no es gestión operativa, control o auditoría; y corporativo, que es en bien de la corporación en el largo plazo, no para alguno de los accionistas en el presente.

En el derecho privado está especialmente identificado y hasta penado el accionar de un director en favor del accionista que lo propuso, si esto genera un perjuicio a la empresa. Los directores no representan a los accionistas, sino que están designados por todos ellos para que gobiernen la empresa. En Uruguay, los directores en las empresas de propiedad estatal actúan en forma natural en favor de los intereses políticos de los sectores que los propusieron. Tan solo hay que ir a las actas públicas para ver argumentaciones en ese sentido, en decisiones que generan controversia política.

Naturalizamos algo que está mal: la decisión de un director sobre un asunto no puede estar influida por lo que su sector político le indique. Debe basarse exclusivamente en su criterio y sobre la conveniencia en el largo plazo para la empresa. En el sistema político, como representante legítimo de diferentes grupos de opinión o interés, está bien visto que el director “controle a los gerentes”; en otras palabras, se pretende que cada director influya todo lo necesario para defender el interés, legítimo o no, de algún stakeholder.

Si pudieras rediseñar el sistema de gobernanza de las empresas de propiedad estatal uruguayas, ¿qué cambiaría para lograr mayor continuidad, control y orientación estratégica?

Definir el rol de dueño es ineludible, y así se demostró en un informe de Pharos en 2015. Hoy está atomizado y difuso: los directorios no tienen una referencia única para respaldar o desaprobar una gestión. El Sistema de Empresas Públicas de Chile puede ser insumo interesante para adaptar a la realidad de Uruguay.

Revisar el rol de OPP para centrarse en lo estratégico y lo más relevante para las cuentas del Estado, no en la supervisión detallada ni en la injerencia en la gestión sin responsabilidad en ella.

Profesionalizar el sistema de selección de directores para abandonar la designación por acuerdos políticos. Los directorios deben estar integrados por equipos, no solo personas idóneas; es decir, que comprendan el rol de director. No todos deben ser iguales, salvo en su derecho al voto y al acceso a la información: personas diferentes, con distintas cualidades, formaciones y experiencias. Deben ser personas que se sientan parte de la empresa y sepan resolver los conflictos de interés.

Reducir la cantidad de directores, tanto en el tamaño de los directorios de cinco miembros a tres, como también en el número de empresas en las que cada uno actúe como director.

Conformar directorios con miembros por al menos siete años, que puedan ser reelectos en otras empresas del Estado, que se renueven parcialmente y fuera de los ciclos electorales. La calidad de político no debe impedir la designación de personas con idoneidad para el cargo, pero debe condicionarse a una inhibición para futuros cargos electivos.

Definir mecanismos de remuneración acordes a la responsabilidad, dedicación y resultados obtenidos. La falta de resultados, pobre desempeño, la negligencia, la imprudencia o la mala fe deben ser causales de desvinculación e inhibición para ejercer el cargo en el Estado o en la actividad privada.

Comenzar el proceso de fusión de empresas de propiedad estatal a grupos empresariales con encaje estratégico: Energía (ANCAP + UTE), Bancos (BROU + BSE + BHU), Infraestructura y Logística (ANV + ANP + AFE + DNC + OSE). Un primer paso no traumático, y que no requiere de modificaciones legales, es compartir miembros en sus órganos de gobierno.

Definir por ley que la versión a Rentas Generales solo puede ser de ganancias genuinas del negocio, no de la captura de rentas monopólicas.