Apertura comercial de Uruguay

Presentar los potenciales costos y beneficios que podrían implicar para Uruguay la firma de tratados de libre comercio es el punto de partida para establecer un debate serio de TLC sí o TLC no.

A partir del Tratado de Libre Comercio (TLC) acordado con Chile, se hace reiterada referencia a las ventajas puntuales del acuerdo, así como a los potenciales perjuicios. Sin embargo, poco se debate acerca de los beneficios y costos que tienen para el país los TLC en general. Ese es el objetivo de este artículo.

El TLC con Chile fue un paso en la dirección correcta. No hay duda de que avanzar en el TLC fue un buen ejercicio para nuestra cancillería, que no negociaba un acuerdo comercial desde 2004. El TLC incluye capítulos que hoy ya son parte del idioma moderno de la inserción internacional, que va mucho más allá del intercambio de mercaderías.

Sin embargo, no debe ser tomado como un cambio de posición por parte del partido de gobierno ante los TLC, porque no lo es. El 5 de mayo de 2018, el Frente Amplio aprobó un documento sobre inserción internacional que deja bien clara su posición contraria a los TLC en general[1].

Más allá de los puntos de vista en el debate, lo que es una realidad indiscutible es el pésimo acceso que tienen los productos exportados del Uruguay al resto del mundo. En comparación con Chile, la diferencia es abismal. Según datos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), mientras que la casi totalidad de las exportaciones chilenas al mundo (96 %) se realiza al amparo de algún acuerdo comercial, en Uruguay, solo el 31 % de las exportaciones cuenta con esa condición.

En la Figura 1 se ilustran los aranceles pagados por Uruguay en los principales destinos de exportación. Casi el 40 % de los aranceles pagados por exportaciones corresponde a la exportación de productos a China. La cifra es similar para la Unión Europea, mientras que los aranceles pagados a Estados Unidos representan el 10 % del total. De acuerdo con datos de Uruguay XXI, el total de aranceles pagados por las exportaciones uruguayas incluidas en el análisis fue de USD 251 millones en 2016[2]. Los principales destinos en los que se pagaron mayores aranceles fueron: China (USD 92 millones), Unión Europea (USD 90 millones), Estados Unidos (USD 24 millones), Perú (USD 16 millones) y Rusia (USD 9 millones).

Si se analizan los pagos de aranceles desagregados por producto, la carne bovina es el producto que tiene el mayor peso con respecto al total de aranceles pagados, seguido por la soja y el arroz, como se puede ver en la Tabla 1.

Tanto en China como en la Unión Europea y en Estados Unidos, la carne bovina representa la amplia mayoría de los aranceles pagados. Para el caso de China, la carne bovina y la soja fueron los productos que pagaron más por concepto de aranceles. Como señala el estudio, aunque la soja fue el principal producto exportado a China en 2016, el arancel aplicado fue relativamente bajo (3 %), por lo que el total pago para el ingreso de la oleaginosa ascendió a USD 21 millones en 2016 (23 % del total pagado a China). Por su parte, de los USD 90 millones pagados en la Unión Europea, el 84 % corresponde a carne bovina (aproximadamente USD 75 millones). A este producto lo siguen los cueros y el arroz. Para el caso de Estados Unidos, el total pagado por el ingreso de carne bovina fue de USD 19,3 millones, 80 % del total analizado. Otros productos relevantes a este mercado fueron la madera y los cueros. En Perú, casi la totalidad corresponde al arroz y, en Rusia, los productos lácteos son los de mayor peso en el total del pago de aranceles.

Si se analizan las condiciones de acceso de la carne bovina a los principales mercados de exportación de Uruguay vigentes en 2016, y se comparan con las condiciones con las que acceden a estos destinos nuestros principales competidores, destaca la desventaja de nuestro país con respecto a Australia y Nueva Zelanda. Es de particular relevancia señalar el caso de China.

 En Bartesaghi y Melgar (2018) se encuentra el detalle de los aranceles que enfrentó Uruguay en China en 2017. Mientras que el arancel promedio ponderado sin considerar las tasas equivalentes a las cuotas de mercado se ubicó en 7 %, al incluir las tasas equivalentes a las cuotas de mercado, el arancel promedio ponderado fue de 8,8 %. China solamente establece cuotas para el rubro lanar, por lo que, si se consideran las exportaciones excluyendo la lana, el arancel promedio ponderado que pagó Uruguay por su ingreso de productos a China fue considerablemente menor. Cuando se incluye este producto, el arancel promedio ponderado aumenta (el arancel fuera de cuota para la lana se ubica en 38 %).

También en Bartesaghi y Melgar (2018), se presentan los principales productos exportados por Uruguay a China en 2017, además de los aranceles que cada uno de estos productos deben pagar para ingresar a China, comparado con los países que firmaron un TLC con China (ver Tabla 2).

Ingresar a China sin pagar aranceles ofrecería grandes oportunidades para exportar carne, soja y lácteos; allí existe una demanda creciente. En la situación actual, solo estos tres productos representan el 35 % de las exportaciones totales de Uruguay. Y en los tres casos se abre la posibilidad de ingresar con productos de mayor calidad y, por ende, con mayor valor agregado. Un TLC con China sería clave para empezar a introducir productos procesados de carne vacuna. Para los productores de soja traería la posibilidad de ingresar en el segmento que se utiliza para consumo humano. Para distintos productos del sector lácteo también se abrirían oportunidades.

A su vez, hay que tener presente el beneficio que implica simplificar el ingreso China. A través de un TLC se podrá negociar el paquete completo de condiciones de ingreso (barreras sanitarias y fitosanitarias, normas técnicas) y así evitar la negociación individual cada vez que se quiere introducir un producto.

Más allá de los casos paradigmáticos de Chile o China comentados, en este artículo se busca discutir los potenciales costos y beneficios para Uruguay de los TLC en general. Su único objetivo es contribuir al debate y a la toma de decisiones futuras en un área clave para el desarrollo del país.

Potenciales costos de los TLC

Mercados “estratégicos”

Entre los opositores a los TLC, desvela el hecho de que se desregulen mercados internos considerados críticos en la “estrategia de desarrollo” que se cree más adecuada para el país. Como todo lo que no se excluye de forma explícita queda, en general, sujeto a las obligaciones de los TLC, el Estado pierde el control de los avances tecnológicos. En particular, preocupa no poder regular los mercados que se desarrollarán en el futuro. Argumentos similares se escuchaban para justificar la bajada de Uruguay de las negociaciones del TISA, el acuerdo multilateral de servicios del que se retiró en 2015.

El documento oficial del Frente Amplio sobre acuerdos comerciales exige dejar afuera de toda negociación a las áreas en las que operan las empresas públicas: agua, energía, telecomunicaciones y servicios financieros[3]. Sin embargo, hacer lo que sea necesario para asegurar el monopolio de las empresas públicas no es la única visión admisible para fortalecer las empresas públicas, ni mucho menos como “estrategia de desarrollo”. Por lo menos debería ser discutible.

Es discutible que este punto esgrimido como aspecto negativo de los TLC realmente sea un costo para el país.

Compras públicas

Entre los contrarios a los TLC también desvela la exigencia de trato igualitario a los proveedores externos en las compras públicas. Un reciente hecho político en Uruguay ayuda a entender esta preocupación. Casi al mismo tiempo que ingresó el TLC con Chile al Parlamento en 2017, un grupo de legisladores del partido de gobierno presentó —y presionó para que tenga un rápido tratamiento— un proyecto de ley destinado a la promoción de las empresas autogestionadas a través de las compras públicas. Entre sus artículos se establece que las “empresas de economía social y solidaria” tendrán una reserva de mercado de al menos 30 % y un margen de preferencia de hasta 20 % por sobre el resto de las ofertas, para todas las compras del Estado.

Esta crítica a los TLC, más que una preocupación, podría ser una ventaja si logra limitar la capacidad creativa de políticas públicas, que son simpáticas pero que terminan siendo contraproducentes para la enorme mayoría de los uruguayos. Cálculos del propio gobierno indican que, si se aprobara este proyecto de ley, los costos de las compras del Estado podrían subir alrededor de un 5 %. La Universidad de la República aconsejó modificar el proyecto para impedir que el Estado se vea obligado a pagar un precio más alto o a comprar un bien de calidad inferior.

Sectores que compiten con importados

La lógica proteccionista tradicional tiene cada vez menos cabida. Es cierto que hoy hay muchos empleados en los sectores industriales protegidos por tarifas a las importaciones. Pero la realidad indica que la gran mayoría de estas posiciones, tal cual están hoy concebidas, tenderán a desaparecer en el mediano plazo porque con el avance tecnológico ya no va a ser necesaria una persona para cumplir con esa tarea.

Como se puede ver en la Tabla 3, el 70 % de los trabajadores ocupados en los sectores que compiten con importados de los grandes socios comerciales del Uruguay se encuentran en posiciones con altas posibilidades de ser automatizadas en los próximos años[4]. Esta cifra es bastante superior al 54 % estimado en Munyo (2016) para todos los trabajadores del país.

En la Tabla 4, se presentan los principales sectores importadores considerando las importaciones desde China, Unión Europea, Estados Unidos, Japón y Corea. Los productores de metal, plásticos, químicos, vestimenta y calzado se verán afectados en la medida que ingresen a Uruguay productos chinos exonerados de impuestos. Incluso si se consideran los empleos indirectos que generan estos sectores y otros sectores industriales que podrían estar en riesgo, no serían magnitudes que imposibiliten que el Estado implemente políticas paliativas para suavizar la transición.

En definitiva, con o sin TLC, las posiciones hoy ocupadas en estos sectores críticos están en situación de riesgo. Esta problemática, que hay que atender ya, está por fuera de la protección comercial.

Patentes

Un punto de gran preocupación entre los contrarios a los TLC viene por el lado de las patentes. En particular, la inquietud se centra en la industria farmacéutica y el uso generalizado de los genéricos.

Un genérico es una copia del producto patentado —tiene la misma formulación, concentración de droga y efecto terapéutico— pero producido a nivel nacional o importado, sin hacer uso del monopolio legal asociado a la patente. Los genéricos representan el 90 % del consumo de productos farmacéuticos en Uruguay y su costo es sensiblemente menor al de los originales patentados.

Los TLC, en general, tienen estipulaciones en la línea de adherir el país al Tratado de Cooperación de Patentes. En particular, el TLC con Chile establece que se deberán hacer los mejores esfuerzos para adherir al Tratado de Cooperación de Patentes. Se debe tener presente que la no vigencia a este tratado hace posible usar genéricos en Uruguay.

La industria farmacéutica explica el 5 % del total del producto industrial del país y genera alrededor de 6000 puestos de trabajo. Aquí no hay ambigüedades. El sector sería fuertemente golpeado; un TLC implicaría un costo para el país.

Potenciales beneficios de los TLC

Las ganancias de una mayor apertura comercial han sido ampliamente analizadas en la literatura. En particular, Frankel y Romer (1999) responden afirmativamente a la pregunta de si una mayor apertura genera crecimiento económico. Para ello, desarrollaron un análisis econométrico para 150 países en el que encontraron que un aumento de un punto porcentual en la apertura comercial se traduce en un aumento del 2 % en el ingreso per cápita.

De forma alternativa, Dotta y Munyo (2016) analizaron la relevancia de una mayor apertura externa y obtuvieron que el 81 % de los países en vías de desarrollo que escalaron posiciones relativas en desarrollo humano en los últimos 20 años lo hicieron abriendo la economía con menores tarifas al comercio exterior[5]. Al mismo tiempo, encontraron que entre aquellos países en vías de desarrollo que no mejoraron su desarrollo humano relativo, el 48 % también abrió su economía al comercio exterior. El análisis empírico deja un mensaje claro, si bien abrirse al comercio es un camino promisorio, no asegura el éxito. Si no se complementa con otras políticas públicas correctamente acopladas, puede no desembocar en mejoras en la calidad de vida de la población.

Téngase presente que la ganancia no se produce solo por el acceso libre de impuestos a nuevos mercados. Caliendo y Parro (2009) presentaron evidencia que indica que los beneficios de la liberalización comercial se amplifican vía la reducción de tarifas a los bienes intermedios. El acceso a este tipo de productos más baratos tiene dos efectos: por un lado, aumenta el ingreso real en Uruguay (a través de la reducción en los precios), y, por otro, permite que las empresas mejoren la eficiencia en su producción (a través de insumos más baratos y eficientes).

En la Tabla 5 se presentan los aranceles a las importaciones de bienes intermedios y bienes de capital aplicados por Uruguay para los principales socios comerciales, así como la proporción de las importaciones sujetas a aranceles. Si se excluye al Mercosur, la enorme mayoría de las importaciones de los bienes intermedios pagan aranceles, mientras que en los bienes de capital se puede notar una mayor proporción de importaciones exentas, aunque el porcentaje gravado de todos modos es muy alto. Para el caso del Mercosur, solamente una pequeña proporción de las importaciones de bienes de capital desde Brasil y Argentina están sujetas a aranceles.

Para entender mejor este concepto, se presenta un “cálculo de servilleta”. Suponer una estructura de costos empresarial en la que cada 100 de ventas, 40 corresponden a mano de obra, 20 a energía y combustible, 20 a insumos intermedios y 10 a bienes de capital. El resultado sería, entonces, 10.

Primer escenario: los insumos intermedios se importan desde China, a un arancel promedio de 8,9 % (tal como lo indica la Tabla 5). La eliminación de estos aranceles resultaría en una reducción de costos por concepto de insumos intermedios (de 20 a 18, por cada 100 de ventas). La empresa podría, entonces, trasladar los menores costos a precios (manteniendo el rendimiento del negocio), con lo que los consumidores se beneficiarían. En un ejemplo alternativo en que la rentabilidad fuese nula, le permitiría recuperarla.

Segundo escenario: los insumos intermedios se importan desde Brasil, sin pagar aranceles. Una eliminación de los aranceles a la importación desde otros destinos, podría permitir a la empresa mantener sus costos en insumos intermedios, pero aumentar su productividad al acceder a insumos de calidad superior. De esta forma, también podría ver aumentado el rendimiento de su negocio o trasladar los menores costos a los precios.

En cuanto a los bienes de capital, el impacto sería sensiblemente menor porque existen exoneraciones legales, que reducen —luego de costos burocráticos— el impacto negativo de los aranceles pagados. La ley n.^o 16 906 establece la exoneración del IVA y del IMESI correspondientes a la importación de bienes muebles destinados directamente al ciclo productivo y equipos para el procesamiento electrónico de datos.

Conclusiones

El TLC con Chile recientemente aprobado es un acuerdo moderno que implicó negociar un conjunto de elementos innovadores para facilitar el comercio internacional. Para ser evaluado como positivo debería ser solo el comienzo de una estrategia amplia de apertura comercial. Es por ello que es necesario que Uruguay analice a fondo costos y beneficios en un debate profundo sobre los TLC. Solo luego de haber pasado por ello, se podrán dar los pasos necesarios sin el riesgo de tener que dar marcha atrás.

En base a los resultados del análisis costo-beneficio de este estudio, se concluye que Uruguay necesita avanzar hacia una mayor inserción internacional atendiendo a los sectores potencialmente perjudicados. Se deberá poner especial atención sobre la industria farmacéutica, porque realmente se puede ver afectada.

Nuevos acuerdos comerciales mejorarían el atractivo para invertir en Uruguay. Una mayor apertura no solo facilitaría la llegada de inversión extranjera, sino que mejoraría la competitividad de las empresas ya instaladas para disponer de insumos intermedios y también maquinaria a menores costos.

Es fundamental tener siempre presente que la inversión fue el motor del crecimiento observado desde 2004 en Uruguay y que fue financiada, en gran parte, con ingresos de capitales del exterior, que alcanzaron registros jamás vistos. Estas inversiones explican hoy gran parte de las exportaciones de Uruguay, que, en su mayoría, están sujetas a elevadas tarifas al colocarse fuera del Mercosur.

En esta línea, Bartesagui et al. (2016) concluyen que, si Uruguay no avanza en integración comercial hacia al Pacífico, empeorará el acceso relativo a mercados, lo que además se complementará con una menor capacidad de atracción de inversión extranjera.

Hay consenso de que la mejor opción es abrir el Mercosur y desde adentro expandir el comercio extraregional con TLC. Pero no es nada sencillo. Según especialistas argentinos y brasileños no se puede ignorar la decisión 32/00 del Mercosur —que es la que impide firmar acuerdos bilaterales de forma unilateral— sin eliminar el arancel externo común, consagrado en el tratado que dio origen al bloque. Esto, sin duda, es un asunto extremadamente complejo para resolver. Pero habrá que buscarle la vuelta. El país necesita mejorar su inserción internacional de forma urgente.

La mayoría de la población entiende necesario un cambio en el modelo de inserción internacional. Las encuestas de opinión pública así lo indican. Según Interconsult, en 2006 solo el 29 % de la población estaba en contra de la firma de un TLC con EE. UU. Uruguay decidió bajarse del proceso. Según Cifra, en 2015 solo el 10 % estaba en contra del TISA (acuerdo global sobre el libre comercio de servicios) de cuya negociación Uruguay decidió unilateralmente retirarse. Según Equipos, en 2017, el 16 % de la población estaba en contra de un TLC con China. El acuerdo se había prometido para este año y está lejos de concretarse.

Si este estudio contribuye a separar los costos reales de los imaginarios asociados a un TLC y a concientizar acerca de los enormes beneficios que pueden traer asociados —y que hoy el Uruguay está dejando pasar— el autor se sentirá más que satisfecho.

[1] Ver Frente Amplio (2018).

[2] El análisis comprende al 84 % de las exportaciones totales del país, en base a los datos de exportaciones relevados por el Banco Central del Uruguay a nivel de subpartida (6 dígitos). Se consideraron los principales 12 destinos de las exportaciones uruguayas en 2016 (de los 12 principales destinos se excluyeron las exportaciones al Mercosur, asumiendo una desgravación del 100 %). Para tales exportaciones se calculó el pago efectuado por las subpartidas en cada destino, totalizando las exportaciones de las subpartidas seleccionadas en cada uno de los destinos al menos el 90 % del total exportado. En el análisis se consideró, además de los beneficios arancelarios producto de acuerdos comerciales, el ingreso a través del Sistema Generalizado de Preferencias y de diversas cuotas a través de las cuales Uruguay ingresa sus productos con condiciones favorables.

[3] Ver Frente Amplio (2018) por mayores detalles.

[4] Por más detalles metodológicos ver Munyo y Trapp (2017).

[5] El Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas que incluye no solo el ingreso per cápita sino también indicadores de calidad sanitaria y educativa de la población.

Bartesghi, I., Estrades, C. y Vaillant, M. (2016). Nuevos acuerdos comerciales en el Pacífico: Oportunidades y amenazas para Uruguay. Pharos, Academia Nacional de Economía, Uruguay.

Bartesaghi, I. y Melgar, N. (2018). Posibles impactos de un TLC entre Uruguay y China. Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Universidad Católica del Uruguay.

Caliendo, L. y Parro, F. (2010). Welfare gains from changing partners in a trade bloc: the case of MERCOSUR. En New Developments in Computable General Equilibrium Analysis for Trade Policy (Frontiers of Economics and Globalization, Volume 7), Emerald Group Publishing Limited, pp. 41 – 60.

Dotta, V. y Munyo, I. (2016). Abrirse o no abrirse: he ahí el dilema. Revista de Negocios del IEEM 19 (4).

Frankel, J. y Romer, D. (1999). Does Trade Cause Growth? American Economic Review 89 (3), 379-399.

Frey, C. y Osborne, M. (2017). The future of employment: How susceptible are jobs to computerisation? Technological Forecasting & Social Change 114, 254-280.

Ministerio de Economía y Finanzas, Uruguay (2018). El rumbo estratégico. ACDE.

Munyo, I. (2016). ¿Y por casa cómo andamos? Revista de Negocios del IEEM 19 (3), 2016

Munyo, I. y Trapp, A. (2017). Free trade with China: Is there a risk for employment in Latin America. Mimeo, IEEM Escuela de Negocios, Universidad de Montevideo.

Frente Amplio (2018). Orientaciones políticas para la inserción comercial internacional del país en los próximos dos años (2018 – 2020).

Uruguay XXI (2018). Aranceles pagados por exportaciones de Uruguay.