Fernando Brum,
Director de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII)

Antes de comentar sobre del rol del Estado en la promoción de la innovación creo que es importante reflexionar acerca de la propia pregunta:

1. El rol del Estado

El rol del Estado depende del momento histórico, del contexto, de la cultura, de la política, de la situación internacional y regional (de lo necesario y de lo posible). El concepto “rol del Estado” fuera de contexto, en abstracto, no sirve para pensar políticas públicas, no sirve para transformar la realidad.

2. La promoción de la innovación

Considerar que pueden existir “áreas prioritarias” en innovación es consecuencia de la gran confusión que origina el modelo lineal. El modelo secuencial Ciencia-Tecnología-Innovación es simple, es fácil de comprender, parece intuitivo, pero no refleja la realidad. ¡El mundo (real) es diferente!

Buena parte de la innovación proviene de nuevos modelos de negocios, pensemos en Amazon —en crear servicios que antes eran inexistentes—, en Facebook, en PedidosYa, en SECOM.

Obviamente aplican tecnología, como todas las actividades humanas, pero la innovación está en el negocio.

Pensar en áreas prioritarias en Ciencia o Tecnología —conceptos disciplinares— es posible, y hasta podría ser útil. Pero en innovación no es posible y es bastante inútil.

Teniendo en cuenta estas limitaciones veamos algunos casos:

El Estado interventor

Un gran ejemplo del Estado interventor, un Estado que ha fijado áreas prioritarias, es el de Estados Unidos. El sector aeroespacial es resultado de las políticas llevadas adelante por el llamado “complejo militar-industrial” a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial. Internet es consecuencia de los desarrollos llevados adelante por el llamado “complejo militar-universitario” orientado a lograr un sistema de comunicaciones distribuido inmune a un ataque nuclear.

La elección de áreas prioritarias ha marcado las líneas de trabajo norteamericanas en ciencia y tecnología, ha definido enormes inversiones públicas en esos sectores. Las aplicaciones potenciales, junto al agotamieto de algunos modelos de negocios y la disponibilidad de capital financiero, aspectos que exceden largamente el alcance de este comentario, atrajeron grandes inversiones privadas. Por otros carriles se gestaron enormes cambios culturales y el mundo es como es. Nadie lo planeó de esta manera.

El Estado ausente

Un gran ejemplo del Estado ausente es el Uruguay durante el último cuarto del siglo XX. No se definieron prioridades de ningún tipo, hoy el debate entre la “investigación orientada por curiosidad” y la “investigación orientada por misión” aún no está saldado. El Estado dejó las definiciones en manos de quienes ocuparan el espacio de decisiones.

El Estado también estuvo ausente en la prevención de prácticas anticompetitivas, varios mercados evolucionaron “sin que nadie ni siquiera los mirara”, y otros fueron intervenidos.

Schumpeter sonaba al nombre del puntero izquierdo de la selección de Austria.

El propio concepto de “innovación” aparecía poco y nada en los debates locales. Recuerdo las preguntas curiosas cuando comenzamos a hablar de una Agencia de Investigación e Innovación.

Aquí y ahora

Creo que el rol de este Estado en este contexto tiene varias dimensiones:

Ciencia

El Estado debería ser más activo y promover la “ciencia orientada por misión”, definiendo líneas prioritarias. Establecer prioridades no quiere decir prohibir áreas, ni cerrar instrumentos, sino que implica crear nuevas líneas de financiación en las áreas prioritarias. Obviamente las áreas prioritarias serán pocas —decidir es algo que no nos gusta—.

Tecnología

Creo que es necesario tener en cuenta las condiciones de contexto y optar por promover tecnologías que estén al alcance del grado de desarrollo de nuestro país. Por ejemplo, no creo que aporte hacer un esfuerzo de catch-up en aerospace.

Innovación

Creo que promover la competencia es fundamental, y a la vez utilizar diferentes varas de medida. Existen sectores que exigen medir la innovación con una vara global, pero también existen otros en los que podría ser interesante que el Estado tome riesgos y elija apoyar proyectos orientados a abrir o crear mercados.

Discutir el “rol del Estado”, aún en el aquí y ahora, es una conversación que quizá complica más de lo que aporta. Que quizá divide a quienes podemos tener coincidencias prácticas específicas, y que quizá sea superada por los acontemientos en plazos muy cortos.

¿Sería razonable apoyar a una empresa uruguaya orientada a competir con un incumbente gigante en servicios financieros globales? Me parece que no.

¿Sería razonable apoyar a una empresa uruguaya orientada a competir en el mercado asiático de productos lácteos, en alianza con un actor asiático que aporte know how acerca de los sabores, los envases y los canales de comercialización? Me parece que sí.

Y en ambos casos, mi opinión es extremadamente débil. Habría que ver el modelo de negocio, los actores, el proyecto, la realidad concreta…

Para decirlo en una sola frase, creo que “El rol del Estado en la promoción de la innovación” es una pregunta mal formulada, opto por cuestionarla y orientar la conversación hacia dimensiones más concretas.

Estas dimensiones concretas son planes, instrumentos, objetivos, visión. En el siglo XXI en muchas áreas tenemos que aprender a navegar con brújula pero sin mapa.

“In preparing for battle, I have always found that plans are useless but planning is indispensable”, Dwight D. Eisenhower

Elena Tejeira
Presidenta de OMEU

Desde una visión global y bajo la perspectiva de la coyuntura nacional, sería inviable generar un arraigado ecosistema de innovación sin el soporte del Estado con el fin de favorecer y promover iniciativas. Y cuando se enfatiza en “apoyos”, hacemos especial referencia a subsidios, asistencia crediticia y desde luego políticas públicas.

Sin embargo, esta instancia debería ser estrictamente el primer paso para una sociedad que aún no cuenta con un ADN innovador, con una plataforma emprendedora estructurada y un nicho pujante de innovación.

El gobierno uruguayo debe apostar a estas iniciativas y hay muchos ejemplos a nivel mundial de países referentes que han transitado por ese proceso, los que desde luego “quitaron bastones”, tras brindar la estructura de asistencia al emprendedor/innovador, y a posteriori se posicionaron en un rol más vinculado a la contraloría de ese ejercicio, sin perjuicio de seguir promoviendo a las nuevas generaciones. Haciendo posible una competencia leal, estimulando a fomentar las alianzas estratégicas y la exportación de bienes y servicios en un entorno competitivo y abierto al libre mercado.

Yendo a la segunda premisa, desde OMEU consideramos que esta sería una segunda fase, basada en un Estado liberal, con políticas y estrategias de clara y fiable competitividad y sin barreras arancelarias y paraarancelarias, y absolutamente abierto hacia los mercados externos —situación que hoy Uruguay pese a los esfuerzos no ha consolidado—.

Si analizamos los países que lideran los primeros puestos de innovación, como es el caso de Suiza, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos, Canadá, Japón y China, encontramos que la mayoría ha puesto foco en la inversión para generar y aumentar la innovación haciendo hincapié en investigación, desarrollo, tecnología, solicitud de patente y mecanismos de protección de propiedad intelectual, educación y conocimiento, así como la facilitación para abrir o crear empresas.

Pensando en nuestro país, y siguiendo el ejemplo de estos países innovadores, deberíamos en primera instancia, empezar por realizar un diagnóstico serio y profundo de cuáles han de ser los puntos fuertes y cuáles los débiles a la hora de innovar para que, de esta manera, las políticas de Estado sean direccionadas hacia las fortalezas antes reconocidas. Para luego de identificadas las fortalezas planificar las “políticas públicas a medida”, orientadas a la promoción y desarrollo de la innovación en esas aéreas.

Desde OMEU consideramos que con el fin de estimular nuevos emprendimientos es indispensable generar y mejorar los actuales beneficios fiscales y tributarios, así como facilitar la constitución de las nuevas empresas y quitar peso impositivo y cargas sociales, para que todo aquel proyecto semilla logre una autosustentabilidad que se desgrave progresivamente y permita posicionarse y consolidar la empresa. Solo así se generarán células emprendedoras que logren estructurarse sólidamente y crear las condiciones para gestar y promover la innovación.

Asimismo, el Estado debe comprometerse fuertemente dedicando un porcentaje relevante del PBI a la investigación y desarrollo de la mano de una educación de calidad y competitividad, apostando a que el conocimiento genere innovación y la educación genere mano de obra calificada. Es necesario que esta inversión del Estado sea sostenible, mientras y hasta tanto, se haya afianzado o consolidado el proceso de impulso.

El concepto de crear riqueza mediante la comercialización de productos generados con investigación y desarrollo es fundamental para escalar en el desarrollo del país y generar un clima de negocios competitivo. Es en esa instancia cuando el Estado modifica su rol y pasa de ser el contralor de prácticas desleales al comercio y servicios, a ejercer como dinamizador y potenciador en este campo.

Las “adecuadas” políticas públicas adquieren especial relevancia a la hora de diseñar y planificar la promoción y el incentivo de la investigación, innovación tecnología y, por ende, competitividad y productividad.

Para hacer proactiva la generación de empresas e innovación, el Estado deberá procurar incentivar el emprendimiento bajando las cargas fiscales, reduciendo las trabas innecesarias para conferir una mayor seguridad, favoreciendo la gestión y procurando agilidad a las transacciones y operaciones comerciales nacionales e internacionales. Para tales efectos es una condición sine qua non el adelgazar el aparato gubernamental y potenciar la I+D+i (investigación, desarrollo e innovación), logrando así una mayor riqueza y generación de empleo.

Ambas instancias planteadas en este análisis no son opuestas, sino complementarias y obedecen a un proceso de maduración. Una precede a la otra… debiendo llegarse al convencimiento como modus operandi de que la innovación es un pilar y un motor fundamental de la economía de un país y que es responsabilidad del gobierno gestarlo junto al apoyo y compromiso del sector privado.

Cristóbal Cobo
Director del Centro de Estudios Fundación Ceibal

Cuando se habla de innovación usualmente se piensa en algo nuevo, novedoso, creativo o simplemente curioso. Perspectivas sobre innovación hay muchísimas. Sin embargo, lo que se mantiene latente en una importante cantidad definiciones sobre innovación es que tiene que ver con el cambio. Pero sabemos que hay diferentes tipos y procesos de cambio. Existen cambios incrementales, radicales, endógenos o exógenos, reactivos o proactivos, impulsados desde la propia comunidad o desde los tomadores de decisión (independiente de quiénes sean).

Además, es importante entender que la innovación no se agota solo con la creación de nuevos bienes o servicios, sino que emerge cuando hay transformaciones más profundas que guardan relación con procesos y el ecosistema en el que se generan. Estos procesos de innovación surgen como resultado de la apertura, el intercambio, la experimentación, la investigación y el desarrollo, la transferencia del conocimiento, la mejora continua, entre otros.

Si es esta la innovación de la que estamos hablando, la entendemos como un proceso que involucra diversos tipos de actores, múltiples actividades y requiere de la interacción continua y dinámica de diversas asociaciones y agentes. Indudablemente que el Estado ha de ser un jugador clave aquí. Ahora, ¿puede el Estado por sí solo ser un impulsor unilateral de la innovación de un país?

En una sociedad del conocimiento el Estado ha de estar en redes y participar activamente en la generación de ciclos dinámicos de intercambio en el que se encuentren y dialoguen diversas perspectivas y actores. Una de las características que define la era actual es la profunda interdependencia entre regiones, organizaciones y comunidades. En esta línea el Estado habrá de asegurarse de no entorpecer los procesos de innovación. Para ello, resulta crítico implementar adecuados mecanismos para favorecer la generación de patentes, incentivos, licenciamientos, I+D, desarrollo de capital humano, infraestructura, legislación ad hoc, fondos, fomentos o subsidios, etc.

El Estado habrá de contribuir a generar las condiciones para que el resto de los actores encuentren beneficios al generar y promover nuevos ciclos y oportunidades de innovación. En esta línea, las alianzas intersectoriales juegan un papel fundamental. De igual manera es central avanzar hacia fórmulas de innovación más abiertas que trasciendan la fragmentación de sectores y territorios. No obstante, el Estado habrá de cuidar el correcto cumplimiento de las orientaciones y regulaciones necesarias que aseguren que estas innovaciones y los beneficios que se generan de ella no sean en perjuicio de la sociedad en su conjunto (ni de su medio ambiente), ni del cumplimiento de las normativas vigentes.

La innovación más compleja es la de carácter cultural que genera cambios en las dinámicas de las organizaciones y sus sociedades. Es fundamental favorecer ciclos de transformación que combinen, integren y mejoren desde una perspectiva creativa la tradición con nuevas formas de entender una realidad en plena transición.

Alicia Galbarini
Directora de FarmaRed

Entiendo que para que emprendedores y empresarios avancen en una actitud continua de innovación es indispensable generar un ambiente que acompañe.

Esto requiere que la sociedad en su conjunto tenga una visión innovadora y no tan conservadora como la nuestra.

Innovar requiere no tenerle miedo a los cambios, implica tomar riesgos, salirse del área de confort. Entender en forma cabal qué se puede ganar y qué perder.

El Estado junto con actores sociales debería de definir un marco estratégico que oriente y defina metas hacia productos, servicios y prácticas innovadoras que resuelvan desafíos sociales que afecten a la población, tales como cambios climáticos, salud, envejecimiento, alimentación, vivienda, etc.

Esta definición de qué es innovar acota los riesgos de invertir en proyectos no exitosos.

El Estado debe invertir fuertemente en educación, capital humano, ciencia e investigación. Fomentar el desarrollo profesional, cultivar el respeto por el que estudia y vuelca a la sociedad sus conocimientos.

El Estado debe poner a disposición del sector privado mecanismos crediticios y tributarios, así como subsidios para apoyar los proyectos innovadores que surjan.

Se debe desmitificar que las ganancias en las empresas van en contra de la sociedad. Sin ganancias no hay inversión, menos aún en innovación, área en la que el riesgo es mayor.

Si esto no lo entienden los actores sociales (población en general, clase política, gremios, etc.) seguiremos discutiendo sobre dónde aplicar fondos únicamente desde un punto de vista ideológico y no con una visión de mediano y largo plazo.

Por último, serán el mercado y la sociedad quienes validen si esa innovación les ha sido útil, si les ha solucionado aspectos de su existencia, si les ha mejorado la calidad de vida, y si resuelven “comprar” la idea o producto.

Gustavo Crespi
Especialista Principal en la División de Competitividad e Innovación del BID

Para entender si existe un rol para el Estado al momento de promover la innovación es importante primero preguntarse cuáles son aquellas fallas de mercado que podrían estar inhibiendo una mayor inversión privada en innovación. En este sentido, la literatura, desde hace bastante tiempo, ha establecido que existen diversos obstáculos que desincentivan una mayor inversión privada en innovación. En términos generales podemos hablar de tres grandes grupos de problemas. Primero, la imperfecta apropiación de los resultados del esfuerzo innovador, originada porque en el fondo toda innovación surge como una idea; y las ideas se comportan diferente a los bienes. Ya lo decía George Bernard Shaw: “si dos personas tienen cada una de ellas una manzana y las intercambian, cada una de ellas sigue teniendo una manzana… pero si estas dos personas intercambian ideas al final cada una de ellas termina teniendo dos ideas”. Esta imperfecta apropiación del conocimiento genera externalidades y cuando esto ocurre hay subinversión, ya que a cada innovador le conviene que otro desarrolle la idea para luego copiarla sin necesidad de enfrentar los costos de desarrollo. La solución a este problema requiere del despliegue de instrumentos de protección a la propiedad intelectual y de subsidios directos.

Otro problema es la información asimétrica entre lo que un innovador conoce sobre su proyecto y lo que los inversionistas externos saben de él. Esta asimetría genera problemas de riesgo moral y de selección adversa que hacen que solamente aquellos innovadores que tengan garantías reales significativas puedan acceder a un financiamiento externo relevante para el desarrollo de sus proyectos. Esto es un problema de financiamiento que hace que proyectos de innovación potencialmente buenos no se lleven a cabo por falta de acceso al financiamiento adecuado. En este escenario, programas de crédito y de garantías para inversiones en activos intangibles, junto con el desarrollo de la industria de capital de riesgo pueden ser instrumentos de política pública adecuados.

Un último problema tiene que ver con lo que se conoce como fallas de coordinación. Para innovar hace falta no solamente tener una buena idea sino desarrollarla y llevarla al mercado. Esto último requiere de un conjunto de insumos complementarios tales como infraestructura, capital humano, regulaciones específicas, etc. Muchas veces el suministro de estos insumos complementarios proviene de otros sectores y aquí aparecen problemas de coordinación del tipo “huevo-gallina”. Por ejemplo, una innovación puede requerir de trabajadores con determinadas destrezas. Si la innovación no se materializa no va a existir demanda por estas destrezas y los trabajadores no se van a formar en ellas —nadie se va a capacitar en algo si no percibe que hay un mercado—. Por otro lado, debido a la falta de capital humano puede ocurrir que la innovación no se desarrolle. Solucionar estos problemas es complejo y requiere de alinear los incentivos entre los demandantes de capital humano (los innovadores) y la oferta de este (las instituciones de formación). Otras veces, para que una innovación llegue al mercado se requiere de regulaciones específicas. Por ejemplo, en el caso del sector farmacéutico se requiere de una entidad reguladora que determine que los fármacos poseen las propiedades funcionales que el innovador declara y que no tienen efectos secundarios sobre los pacientes. Es decir, se necesita una institución reguladora de fármacos.

¿Y la competencia dónde entra en todo esto? Normalmente para que estos problemas se verifiquen una empresa necesita innovar. Para ello, la empresa compara los beneficios que espera obtener de la innovación (descontando de cierta forma los problemas anteriores) con los beneficios ciertos que obtiene en una situación sin innovación. Si los beneficios ciertos son demasiado altos (por ejemplo, porque la empresa es un monopolio que recibe rentas anormales), esto se constituye en un costo de oportunidad que bien puede llevar a la empresa a decidir permanecer en su “zona de confort” y no innovar. Ya lo decía Kenneth Arrow “un monopolio nunca se desplaza a sí mismo”. En este sentido, una mayor competencia en el mercado actúa pulverizando estas rentas preinnovación induciendo a las empresas a innovar como una forma de “escapar a la competencia”, como sostienen Philippe Aghion y otros autores.

¿Dónde nos deja todo esto con respecto al rol de Estado? Claramente los problemas mencionados son complejos y llevan a una realidad también compleja porque tienden a darse en forma simultánea. De nada sirve estimular la competencia si luego las empresas perciben que no pueden apropiarse de los beneficios de la innovación o bien no obtendrán el financiamiento adecuado, o les va a faltar un insumo clave (muchas veces público como una regulación o infraestructura). De la misma forma, de nada vale tener subsidios generosos para los innovadores si no tienen los incentivos adecuados para innovar por falta de estímulos competitivos suficientes. En síntesis, esto nos lleva a hablar de que para que la innovación se dé se requiere de políticas públicas que provean de una mezcla de políticas adecuadas (el famoso policy mix). Políticas que promuevan la competencia, pero que al mismo tiempo protejan la propiedad intelectual de los innovadores, compartiendo riesgos mediante incentivos, desarrollando instrumentos financieros adecuados y que provean de los insumos públicos necesarios para que la innovación llegue a buen puerto. Muchas de estas intervenciones son horizontales en el sentido de que apoyan la actividad de innovación independientemente del sector donde se da. Otras tienen que ser verticales o específicas de cada sector. Por ejemplo, una buena autoridad reguladora de fármacos sirve a la innovación en la industria farmacéutica y no en la del software. De más está decir que hacer esto bien requiere de una fuerte interacción público-privada y de una muy buena coordinación pública-pública. Las capacidades institucionales para hacer bien esto son significativas.

Joaquín Morixe
Director ejecutivo de Endeavor

Hay que dejar de pensar en la innovación como un proceso sofisticado, costoso y de laboratorio. Dejar de pensar que solo las grandes empresas o aquellas que pueden destinar enorme cantidad de recursos para investigación y desarrollo son las que pueden innovar. Hay una forma de innovación barata, sencilla y hasta necesaria.

En este sentido, para mí la innovación es como jugar a los Legos. Innovar es combinar elementos que ya existen formando un nuevo elemento que hoy no existe. Hay ejemplos sencillos pero elocuentes. La rueda se inventó hace varios miles de años en la época prehistórica y no se conoce una fecha concreta. La valija se inventó en el siglo XIX como una alternativa a los baúles para transportar las pertenencias de los que viajaban. Fue recién en 1970, casi 100 años después, cuando Bernard Sadow combinó estos dos elementos en uno y creó la valija con ruedas que cambió la concepción de la valija para siempre.

Hoy no podemos concebir comprar una valija sin ruedas. Y no es casualidad que esta innovación haya venido desde un usuario. A Sadow se le ocurrió esta idea mientras volvía de viaje con su familia. Cansado de cargar dos valijas muy pesadas, observó cómo un operario transportaba una pesada máquina sobre una carretilla con ruedas. En ese momento sucedió la magia. No fue en un laboratorio. Tampoco fue con un equipo de creativos ni con un presupuesto de millones de dólares. Fue una respuesta natural a una necesidad latente.

Esto es innovar en el ámbito empresarial. Es encontrar las necesidades no satisfechas de los clientes y satisfacerlas con una nueva propuesta de valor mejorada. En este contexto, como país necesitamos obligarnos a innovar. Necesitamos que todas las empresas (micro, pequeñas, medianas y grandes, públicas y privadas) al menos se comprometan con generar procesos para innovar.

Para eso no se necesita mucho dinero, ni siquiera inversiones altas. Se necesita tiempo y el compromiso de los líderes para que los miembros de la empresa tengan la oportunidad, una vez cada tanto, de reunirse y generar un proceso de transformación en donde se puedan pensar, discutir e intercambiar ideas de cómo mejorar un producto o un proceso. Sin olvidarse de escuchar las necesidades del cliente.

La innovación tiene que suceder en un ambiente en el que todos los colaboradores puedan participar y opinar sin consecuencias, incluso en el que se puedan proponer locuras o “estupideces”, porque muchas veces de una idea absurda surge otra brillante. Tiene que ser en un lugar donde no haya jerarquías sino ganas de jugar a los Legos y juntos buscar una propuesta. Se necesita un liderazgo comprometido a ejecutar las innovaciones y animarse a arriesgar, empoderando con el proyecto al equipo que propuso la idea. Después de todo, no se necesita ser dueño de una empresa para sentirse emprendedor, se necesita ser dueño de la idea.

Además, si a esto le agregamos un incentivo por parte del Estado que beneficie, premie y reconozca a las empresas más innovadoras, estaremos frente una interesante escalada competitiva de innovación y desarrollo con alto riesgo de generación de riqueza y derrame social.