En un ejemplo más de alternancia de nuestra estable y civilizada democracia, en marzo un nuevo gobierno asumirá funciones. Un gobierno que deberá abordar sin demora algunos retos relevantes en materia tributaria, tratando —de ser posible— de aprovechar algunas oportunidades que solo el impulso de un nuevo gobierno permite. Y qué mejor que poner foco en ello en este primer número del año de Hacer Empresa, espacio de divulgación del IEEM, escuela de la que nos sentimos muy honrados de formar parte y a la que agradecemos una vez más por permitirnos compartir nuestras ideas.

Nada de lo que sigue sorprenderá a quienes alguna vez se hayan cruzado con nuestras líneas, pues son temas que, amén de haber venido trabajando en la academia y en la práctica profesional a nivel local e internacional, hemos también divulgado en distintos medios, siempre con el objetivo de hacerlos comprensibles y explicables para los ciudadanos y agentes económicos a los que terminarán afectando. Lo importante es darse a entender, no presumir; porque, como me dijo alguna vez mi querido amigo Ricardo Calleja, también profesor del IEEM: “Aristóteles es filosofía; Hegel ciencia ficción.”

Me referiré a tres aristas fiscales esenciales para el futuro gobierno: la interna, la internacional y, seguramente la más relevante, la institucional.

La interna

En línea con los compromisos asumidos al formar la coalición, el nuevo gobierno buscará equilibrar las finanzas públicas y controlar el déficit por medio de una regla fiscal (que también defendimos en el pasado, cuando colaboramos con un proyecto de ley presentado por el diputado Gustavo Cersósimo). Esto deberá hacerlo sin afectar políticas promocionales exitosas ni mucho menos la inversión social, esencial para la cohesión de nuestra sociedad. El desafío será hacerlo a un tiempo con algunos propósitos tributarios, desde mi punto de vista impostergables para dinamizar la economía y hacer las cuentas públicas sustentables, a saber:

• La reducción progresiva de la presión fiscal, hoy en niveles altos para el ingreso medio y la calidad de los servicios de nuestro país (según un informe del CIAT de fin de 2019, Uruguay es el país de más presión fiscal del continente, casi alineado con países desarrollados, pero sin su nivel de servicios, y ello sin considerar la presión de las tarifas públicas).
• El retorno al objetivo original de la reforma de 2007 de sistematizar y simplificar el sistema tributario uruguayo, que ha venido, lógicamente, desnaturalizándose con los años, con un aumento ostensible de la complejidad y contradicciones, lo que genera mayores costos de administración para los contribuyentes y afecta la certeza jurídica y la percepción de trato igualitario, esenciales para un buen clima de negocios.
• La introducción de normas que sean más sensibles a la realidad económica familiar, algo crucial para la solidez y armonía de toda sociedad —en los hechos vemos el deterioro de la consideración por la familia—, especialmente para un país con nuestras características demográficas.
• Todo esto sin dejar de lado la que seguramente deba ser la madre de las reformas fiscales de los próximos años, la de la seguridad social, que, aun manteniendo su identidad, debe ser sustentable.

El contexto internacional

A mi juicio, el gobierno deberá evitar una vocación pendular, que desconozca el valioso camino recorrido. Me explico.

Como sostuve durante los últimos años, el mundo cambió sus reglas de juego tributarias a partir de 2008, cuando el G20 comenzó a valerse de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), entonces poco conocida en nuestro país, para lograr sus fines, sin juzgar la rectitud moral de dichos fines. Nadie puede desconocer que, desde ese momento, Uruguay tomó varias medidas poco simpáticas para muchos agentes económicos, y que algunas de ellas suponían la paradójica convergencia de la agenda de los países centrales con algunos reclamos históricos de sectores a la izquierda del partido de gobierno, como el MPP (por ejemplo, en materia de secreto bancario). Esto pudo hacer que algunas reformas se aceleraran o que se concediera incluso más de lo exigido, pero, en líneas generales, cumplir era el único camino razonable para seguir y existe consenso en este punto.

Sigo pensando que, para un país de poder relativo menor y gran prestigio internacional como es Uruguay, cuidar la reputación y jugar con realismo, aplicando las nuevas reglas de juego, era inexorable. Para ello, cuanto más cerca se estuviera de donde se toman las decisiones, mejor. Por eso celebramos el acercamiento tuvimos a la OCDE y el relevante papel de algunos técnicos de primer nivel de los últimos gobiernos en ese proceso. Aunque también siempre echamos en falta que no se haya sido mucho más audaz, por distintas razones políticas, sabiendo que la oportunidad existía. Era tiempo no solo de aceptar las exigencias de la OCDE en lo tributario, sino de proponernos ser miembros plenos de la organización y servirnos de la efectiva presión que habíamos sufrido en carne propia, pero con el objetivo de acercarnos a los mejores estándares del mundo en otras áreas que siguen siendo claves para el desarrollo de nuestro país: la educación, la gobernanza de empresas públicas, la infraestructura y el medioambiente. El camino se comenzó, pero nunca en forma decidida ni acompañada de una diplomacia activa.[1]

Este enfoque proactivo y realista ha dado a nuestros ojos frutos tangibles en varios casos. Desde las páginas de El Observador, anticipamos muchos de los cambios que la OCDE nos exigiría, por ejemplo, en materia de anonimato corporativo o de zonas francas. Desde entonces vimos experiencias ejemplares de colaboración público-privada para defender un régimen, como fue precisamente la modificación de la Ley de Zonas Francas y su consecuente exclusión de la lista de regímenes fiscales nocivos de la OCDE. Ello demuestra que ser realista y proactivo, en vez de chauvinista, es la mejor forma de proteger miles de empleos para nuestro país; no se trata de ideas abstractas, son familias.

Ya mirando al futuro inmediato, vertiginoso y dinámico, debemos seguir de cerca los desarrollos del proyecto BEPS, en particular al convenio multilateral para evitar la doble imposición y a sus derivaciones, y a los trabajos del Pilar I y II de Economía Digital, sobre los que el secretario general de la OCDE, Angel Gurría, ha propuesto hace pocos meses un documento de trabajo. Pero ello siempre con realpolitik, sin prejuicios ni ingenuidades, muy atentos a las marchas y contramarchas que deriven de las tensiones geopolíticas entre Estados Unidos, principal contribuyente de la OCDE —últimamente más receloso de financiarla—, y sus socios europeos, así como el papel de China y nuestros grandes vecinos, Argentina y Brasil, en este teatro de operaciones. Solo así evitaremos dar pasos en falso, al tiempo que aprovecharemos las ventanas de oportunidad para atraer capitales legítimos y transparentes —como puede pasar en lo inmediato con Argentina—, dentro de una inserción internacional inteligente.

Reformas institucionales

Finalmente, aunque como decía al comienzo, lo más importante: el gobierno deberá acometer valientes reformas institucionales en el ámbito tributario. El notable desarrollo de los medios normativos e información con que la administración tributaria cuenta para controlar el cumplimiento tributario, siempre bienvenidos y útiles para un Estado y sociedades modernas, deben verse acompañados de una agenda de medidas para empoderar al contribuyente en la relación frente al Fisco, lo que supone, a mi entender, una serie de medidas:[2]

• Crear organismos técnicos independientes dentro de la propia Administración para revisar decisiones del Fisco en los procesos tributarios.
• Reforzar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA), de manera de que la justicia tributaria sea más ágil y aproveche mejor los recursos y capacidades técnicas de los que ya dispone. Existen mecanismos que pueden implementarse con el actual diseño constitucional sobre los que existe cierto consenso técnico, por ejemplo, creando juzgados que actúen como primera instancia en la materia dentro del TCA.
• Introducir cambios en materia de responsabilidad de los directores de empresas, desterrando sistemas de responsabilidad objetiva que no contemplan la diligencia en la gestión de asuntos tributarios, y recibiendo los últimos avances del mundo en materia de Compliance Tributario, sin violentar el legítimo derecho de defensa y secreto profesional.[3]
• Y otra serie de medidas más concretas, como la duración máxima de las auditorías fiscales, mejorando el sistema de medidas cautelares o reduciendo los plazos de prescripción, entre otros.

El nuevo gobierno debe abordar estos retos con profesionalismo y madurez, sin tendencias refundacionales, que no estén a la altura de nuestra tradición, pero sin dilaciones. Pues, como repetía un muy lúcido George Washington, el 99 % de las fallas provienen de personas que tienen por hábito poner excusas. No es tiempo de ponerlas en el plano tributario.

[1] Para profundizar en esta idea, nuestro trabajo de investigación para Pharos, el Think Tank de la Academia Nacional de Economía, junto a un equipo de la Universidad de Montevideo, “Uruguay miembro de la OCDE: un camino al desarrollo”, Montevideo, 2016.

[2] Estos temas fueron objeto de una serie de muy profundas consultorías acometidas por el Centro de Estudios Financieros (CEF) en el año 2012, por parte del Dr. Santiago Pereira Campos y el Dr. Gianni Gutiérrez, que pueden encontrarse en: https://cef.org.uy/investigaciones/consultorias-sobre-los-aspectos-institucionales-de-la-garantia-jurisdiccional/

[3] Aspectos sobre los que profundizamos en nuestras sesiones en el IEEM, sobre la relevancia de los impuestos para directivos y empresarios (Tax in the Boardrooms).