¿Cuál es la situación de Uruguay en términos comparativos con otros países de la región en lo que hace a la regulación del ejercicio de los derechos sindicales, principalmente la huelga y acciones conexas?

Comparativamente, es de los países menos regulados en materia de derecho sindical. Pueden distinguirse dos modelos.

Uno, intervencionista, que se caracteriza por una intensa regulación de los gremios, del alcance de derechos sindicales y de la huelga, el reconocimiento de órganos con competencia para dirimir en conflictos colectivos o la imposición de sanciones ante el ejercicio ilegítimo de derechos colectivos. La mayoría de los países latinoamericanos tienen este modelo. Así, en Perú, si bien hay espacios de autonomía que se manifiestan en la negociación directa, hay una intensa intervención tanto en mecanismos heterocompositivos para dilucidar conflictos como en una acabada regulación de la huelga y de las consecuencias de su ilegítimo ejercicio. En Chile, una reciente ley reguló la huelga y reconoció el derecho de la empresa de establecer “adecuaciones necesarias” para garantizar la libertad de trabajo de aquellos trabajadores que no son parte de la negociación. En Argentina, también existe un procedimiento de solución de conflictos colectivos que es formalmente heterónomo.

El otro modelo es el autónomo o autonomista. Se caracteriza por no regular ninguno de aquellos aspectos y priorizar que las empresas y los sindicatos autocompongan sus diferencias. Es lo que ocurre en Uruguay. Así es que, a diferencia de lo que ocurre en otros países de Latinoamérica, el modelo uruguayo de relaciones de trabajo se desarrolló históricamente en base a la acción autónoma de las organizaciones sindicales, cosa que sigue sucediendo.

¿En qué repercute el modelo autónomo bajo el cual operan los sindicatos en el Uruguay?

En tres planos fundamentales. El primero, en el poder de autorregulación de los sindicatos: no hay norma que establezca cómo deben constituirse. Basta que se asocien dos o más trabajadores y que le comuniquen a un empleador la formación de un gremio para que se entienda constituido. No tienen obligación de registrarse ante dependencia pública alguna (hay un registro de delegados ante el Ministerio de Trabajo que es voluntario), de tener personería jurídica o estatutos, de constituir un mínimo de capital, de tener un patrimonio determinado, de publicar quiénes son sus representantes ni de denunciar un domicilio. Esto dificulta determinar a quiénes llamar a responder y, aun lográndolo, hacer valer la respectiva responsabilidad, sobre todo desde el punto de vista civil.

El segundo, repercute en la autodeterminación de los salarios y sus actualizaciones, y en ciertos casos de las condiciones de trabajo, principalmente a través de la negociación colectiva. Las leyes de consejos de salarios y de negociación colectiva potenciaron esa autonomía, en la que los sindicatos tienen un rol clave.

El tercer plano en el que repercute la autonomía colectiva nacional es en relación a la huelga, que tampoco está regulada de forma completa. Es decir, no hay ley que diga qué medidas quedan comprendidas dentro de ese derecho y qué consecuencias caben por su ejercicio ilegítimo, lo cual genera una gran inseguridad jurídica.

¿A qué responde ese modelo?

Es una pregunta interesante. La doctrina nacional suele elogiar el modelo autonomista del derecho sindical uruguayo.

Antes se entendía que el modelo se justificaba por el origen anarquista del movimiento sindical nacional y la —anterior— falta de proximidad entre el movimiento sindical y los partidos políticos que gobernaban. Con esa realidad se entendía que la protección de la normativa internacional, sobre todo por normas de la OIT, era suficiente para garantizar el goce de derechos colectivos. Se temía, claro, que una reglamentación se haga en sentido limitativo de esos derechos. Era mejor que no se reglamente nada para asegurar el ejercicio de derechos sindicales, antes de que se reglamente limitándolos.

En los últimos gobiernos, la situación a nivel de la reglamentación cambió. Se reguló la negociación colectiva y la protección de la libertad sindical. Pero, paradójicamente, esa regulación potenció el modelo autonomista, porque no se acompañó con una regulación que limite o encuadre el ejercicio de los derechos sindicales. Y, sobre todo, cambió la vinculación entre el movimiento sindical y el Gobierno. Es muy cercana, y el Gobierno no solo promueve a los sindicatos, sino que en algunos casos también tolera la realización de medidas ilegítimas.

Esto impone plantearnos si no cabría rever algunos aspectos del modelo, para que quede a salvo de cuestiones políticas o abusos.

¿Considerás que en parte el sistema no funciona por la actitud que toma el Gobierno?

Influye, claro. Principalmente, a nivel de los Consejos de Salarios, el rol que adoptan los representantes del Poder Ejecutivo y los mediadores de cada grupo de actividad es determinante. ¿Cómo reaccionan ante una ocupación?, ¿la consideran huelga? ¿Cómo responden ante incumplimientos de cláusulas de paz de un convenio colectivo? Lo mismo a la inversa, cuando quien incumple es el empresario.

El punto es que en este ámbito es del cual tienen que salir los mensajes claros, que pueden derivar en sanciones del Ministerio de Trabajo, particularmente la Inspección General del Trabajo, la policía laboral que vela por el incumplimiento de las normas laborales.

También influye el rol que toma el Ministerio del Interior, a través de la policía. Si hay leyes que claramente le imponen velar por el orden público y por la libre circulación, por ejemplo, deben levantar piquetes duros, sin importar lo que digan ciertos decretos.

Pero el problema de fondo no es solo político. También es normativo. Si un sindicato puede constituirse y actuar como tal sin ningún requisito ni formalidad y si, además, puede ejercer en nombre del derecho de huelga casi cualquier medida con tal de que sea efectiva en tanto presione al empresario y si, a su vez, no existe un órgano con competencia específica para dirimir y resolver conflictos colectivos ni sancionar ante su ejercicio ilegítimo, la actuación de los sindicatos se da con demasiada discrecionalidad. Eso es peligroso no tanto en relación a sindicatos maduros y responsables, que por suerte son la mayoría, pero sí respecto de gremios sin experiencia. Si, además, el Gobierno no garantiza el cumplimiento de las normas que sí existen, la situación es peor.

Ello genera casi una exclusión de reglas de responsabilidad para los sindicatos, lo cual en gran medida se debe a la falta de reglamentación de los sindicatos y del derecho de huelga, y a la inexistencia de órganos con competencia específica para resolver conflictos colectivos. Ese vacío normativo es una consecuencia de no cumplirse cabalmente con lo previsto en el artículo 57 de la Constitución, que expresamente ordena que se regulen esos tres temas.

El derecho de huelga sí fue regulado por el decreto que establece que la ocupación es huelga. ¿Esa regulación no es regular? ¿A quién corresponde regular el derecho de huelga?

La regulación de las ocupaciones por decreto no es regular a mi juicio, y a quien le compete regular a la huelga es a la ley y no a un decreto. Es al Parlamento, no al Poder Ejecutivo.

Porque lo dice la Constitución. El artículo 57 declara que la huelga es un derecho gremial, y agrega que sobre esa base “se reglamentará su ejercicio y efectividad”. Si bien no aclara la disposición que esa reglamentación debe hacerse por ley, va de suyo. Y así surge de otros artículos que regulan derechos fundamentales como la propiedad, la libertad de industria y comercio o el trabajo, que prevén expresamente que esos derechos fundamentales solo pueden ser limitados por ley aprobada por razones de interés general. De modo que, en la medida en que la huelga implica limitar alguno de esos derechos, necesariamente debe ser regulada por ley.

¿Por qué la Constitución delega en la ley y no en un decreto la regulación de ciertos temas? Pues, para asegurar un tratamiento parlamentario que garantice ciertas mayorías legislativas, y evitar que un gobierno de turno determine el alcance o límites de derechos fundamentales.

De ello resulta que el decreto 165/006, que regula las ocupaciones de lugares de trabajo para el sector privado estableciendo que es una modalidad del derecho de huelga, es claramente inconstitucional, sencillamente porque una regulación como esa solo puede venir de la ley. Ese vicio formal-sustancial es tan claro que los jueces llamados a entender ante pedidos de ocupaciones de lugares de trabajo deberían levantarlas sin más trámite, sin considerar ese decreto. El cual, por otra parte, da un tratamiento diferente al sector privado que al público, donde mediante otro decreto, el 354/010, sí se permite el desalojo administrativo por la Policía.

Se habla de que el problema en Uruguay es la falta de personería jurídica por parte de los sindicatos, ¿esto es así? ¿Es el problema?

No creo que sea el principal problema. Aunque sí es uno de los temas para rever por una cuestión de transparencia. Y, ante todo, de responsabilidad. Porque la falta de personería jurídica de algunos sindicatos dificulta llamarlos a responder. Si un empleador quisiera hacer un juicio civil contra un sindicato que no tiene personería jurídica, de responsabilidad contractual por incumplimiento de un convenio colectivo o de responsabilidad extracontractual por una huelga abusiva, ¿contra qué organización presenta la demanda? ¿En qué domicilio?

En España, por ejemplo, para que los sindicatos adquieran personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, se exige que depositen sus estatutos en una oficina pública. En Argentina existe obligación de que los sindicatos tengan personería jurídica y se registren ante dependencias públicas. En Chile, adquieren su personalidad jurídica con el depósito de sus estatutos y proceso eleccionario en la Inspección del Trabajo. Incluso deben cumplir ciertos requisitos de cuórum, los que en caso de no cumplirse conllevan que pueden dejar de existir como organización sindical.

Un camino intermedio es el peruano, que no se exige personería jurídica, pero existe un registro administrado por la Autoridad Administrativa de Trabajo que les confiere personería gremial. A partir de ella, las empresas suelen negociar solo con sindicatos que la tienen.

Los mismos sindicatos deberían rever el punto, por su propio interés, ya que la falta de personería jurídica impide realizar negocios civiles.

¿Las acciones de amparo son el único remedio judicial o jurisdiccional con el que cuentan los empresarios para defenderse de medidas ilegítimas o para sancionar a quienes las promueven?

No. Ante ciertos desbordes que ponen en peligro los derechos fundamentales, los perjudicados pueden promover acciones de amparo ante la justicia, conforme a la ley de amparo 16 011. Esta posibilidad implica un freno a medidas de conflicto que, aun cuando son ejecutadas en nombre de derechos colectivos son ilegítimas, y, por tanto, no están alcanzadas por la protección de los mismos. Así los empresarios cuando consideran que un piquete duro vulnera sus derechos a la propiedad, libertad de industria y comercio o trabajo, solicitan a la Justicia que ampare sus derechos.

Aplicando esa ley, la Justicia suele mandar a levantar piquetes duros u ocupaciones en el marco de esos procesos.

Pero la acción de amparo no supone una solución definitiva al conflicto porque la Justicia suele limitarse a imponer pautas que rigen por tiempo determinado. Es decir, manda a levantar una medida concreta, un piquete o una ocupación, pero no se pronuncia a futuro. Tampoco sanciona a quienes vulneran los derechos. Por eso podrían evaluarse otros remedios judiciales.

Ante una medida gremial ilegítima, un empresario, hoy, ¿puede realizar una demanda a la justicia penal o civil?

Podría. Pero es un tema delicado que amerita algunas precisiones. En las relaciones laborales colectivas, siempre conviene buscar la autocomposición y para eso las partes tienen la carga de procurar agotar todas las instancias posibles en ese sentido. Pero, muchas veces, la negociación puede llegar a bloquearse por motivos que atentan contra la posibilidad de encontrar una solución al problema. En esos casos, no parece razonable ni socialmente útil dejar librada la imposición de una solución a la fuerza de los contendientes, ya que ello podría acentuar un escenario de confrontación, en el cual a menudo el triunfo no resulta ser necesariamente de quien tiene la razón.

La fuerza, entonces, suele valer más que lo jurídico, también porque a pesar de las —limitadas— atribuciones que surgen del marco normativo, no suele darse una intervención administrativa en la dilucidación de conflictos colectivos.

En ese contexto, la posibilidad de demandar judicialmente, en sede civil o penal, muchas veces termina siendo la única herramienta con la que se cuenta para frenar ciertos abusos.

Esas acciones han sido cuestionadas porque tienden a judicializar los conflictos, como si fuera algo negativo. ¿Para qué existe la Justicia sino para resolver conflictos donde pueda estar en litigio más de una posición jurídica confrontada? Más en el contexto nacional, en el que no existen órganos con competencia específica para componer definitivamente conflictos colectivos. ¿Qué medios le quedarían entonces a quienes se ven compelidos por el imperio de la fuerza, como mecanismo de defensa de sus derechos?

La judicialización de los conflictos no debe preocupar, sino tranquilizar, porque es de las únicas formas que tanto empresas, sindicatos y trabajadores tienen para forzar un pronunciamiento definitivo sobre una contienda colectiva de derecho. Es una modalidad de intervención estatal, a través de los órganos jurisdiccionales.

Las sociedades libres, civilizadas y democráticas, simplemente, permiten esto: que quienes entiendan que tienen algo que reclamar porque no se les respeta algún derecho, puedan recurrir a la Justicia para exigir una intervención jurisdiccional que, de alguna manera, ponga fin o compense el inconveniente.

Así es que las acciones judiciales no deben ser rechazadas, sino fortalecidas como mecanismos complementarios y subsidiarios a las instancias de negociación.